SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1801/2013
Sucre,
21 de octubre de 2013
SALA SEGUNDA
Magistrada Relatora: Dra.
Mirtha Camacho Quiroga
Acción de amparo
constitucional
Expediente:
03753-2013-08-AAC
Departamento:
Beni
En revisión la Resolución
012/2013 de 22 de mayo, cursante de fs. 74 a 78 vta., pronunciada dentro de la acción
de amparo constitucional, interpuesta por José Alberto Abularach Vélez,
Director Regional a.i. de la Administración de Aeropuertos y Servicios Auxiliares
de Navegación Área (AASANA) Regional-Beni contra Luis Rowers
Pedriel Calleja y Tyrone Tordoya Bejarano, ex Jefe y Jefe
Departamental a.i. de Trabajo, Empleo y Previsión Social del mismo
departamento, respectivamente.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA
JURÍDICA
I.1. Contenido de la
demanda
Por memorial presentado el 3
de mayo de 2013 cursante de fs. 15 a 20 vta., y de subsanación de 18 del citado
mes y año (fs. 37 y vta.), el accionante expresa los siguientes fundamentos de
hecho y de derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la
acción
El 27 de noviembre de 2012,
Luis Orlando Cuba León, ex trabajador de la empresa que representa, presentó
ante la Jefatura de Trabajo, Empleo y Previsión Social de Trinidad-Beni,
denuncia verbal, solicitando el pago de beneficios sociales y colaterales por
supuesto retiro indirecto, la misma que fijó audiencia conciliatoria, en la
cual, no obstante que AASANA demostró que jamás existió rebaja en su
salario, el 5 de diciembre del citado año, Luis Rowers Pedriel Calleja, ex Jefe
Departamental a.i.- ahora demandado- lo conminó al pago de los supuestos
beneficios sociales en favor del prenombrado trabajador.
Refiere que, el 14 de
diciembre de 2012, contra la referida conminatoria, AASANA interpuso recurso de
revocatoria ante la Jefatura laboral, el cual no fue considerado ni resuelto
por la autoridad demandada, quien ante la solicitud de ejecutoria de pago
presentada por Luis Orlando Cuba León, emitió el Auto de 25 de enero de 2013,
declarando expresamente ejecutoriada la “Conminatoria de Pago de Beneficios
Sociales N°14”, antes del plazo señalado en el art. 66 de la Ley del
Procedimiento Administrativo (LPA), argumentando que su persona no interpuso
contra ésta, el recurso correspondiente en la vía judicial, ni administrativa;
aspecto que fue reconocido por el ex Jefe Departamental del Trabajo, que por
Auto de 5 de febrero 2013, dejó sin efecto la referida Resolución al haber
constatado que a la fecha de su emisión “no se había vencido aún el plazo para
que el representante legal de AASANA Regional-Beni, pudiera interponer el
Recurso Jerárquico” (sic) y que la empresa que representa se encontraba dentro
del plazo para presentarlo; sin embargo, no obstante de haber anulado el
referido acto, inmediatamente dispuso nuevamente la ejecutoria de la mencionada
“Conminatoria” sin otorgarle el plazo restante para que presente el recurso que
la ley le confiere.
Finalmente, arguye que ante
la vulneración de sus derechos al debido proceso, a la defensa y encontrándose
en estado de indefensión, interpuso ante la ex autoridad laboral demandada,
incidentes de nulidad de obrados, los cuales fueron rechazados por ésta sin que
exista un fundamento válido.
I.1.2. Derechos
supuestamente vulnerados
El accionante señala como
lesionados sus derechos a la petición, al debido proceso y a la defensa,
citando al efecto los arts. 24, 115 y 119 de la Constitución Política del
Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicita se conceda la
tutela, y se disponga: a) La nulidad de los Autos de ejecutoria de 25
enero y de 5 de febrero de 2013; y, b) El Jefe Departamental de
Trabajo Empleo y Previsión Social de Trinidad-Beni, sustancie y resuelva el
recurso de revocatoria presentado el 14 de diciembre 2012.
I.2. Audiencia y Resolución
del Tribunal de garantías
Celebrada la audiencia
pública el 22 de “marzo” de 2013, tal cual consta del acta cursante de fs. 69 a
73, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y
ampliación de la acción
El accionante en audiencia,
a través de su abogado ratificó in extenso los fundamentos de su demanda y
precisando la misma refirió que: 1) Si bien la acción de amparo
constitucional fue interpuesta contra un funcionario que emitió una resolución,
la misma no es de carácter personal sino institucional y es ésta quien debe
responder por los actos que realice dicha autoridad;2) AASANA presentó
incidentes de nulidad de obrados porque no se sustanció el recurso de
revocatoria a pesar de haberlo presentado el 14 de diciembre de 2012, dentro
del plazo establecido en el art. 64 de la LPA, el mismo que el ahora demandado
señaló en su Auto de ejecutoria de 25 de enero de 2013, que no fue interpuesto,
cuando el cargo de presentación del recurso referido, tiene sello y firma de
Luis Rowers Pedriel Calleja, Jefe de la entidad mencionada, Resolución que fue
anulada por dicha autoridad, para emitir otra el “25 de febrero” (sic) del
mismo año, señalando que se había ejecutoriado la misma cinco días antes del
plazo señalado; 3) La SCP 0828/2012 de 20 de agosto, establece que la
nulidad y anulabilidad solo pueden ser invocadas a través de los recursos
administrativos y si bien la Ley de Procedimiento Administrativo no establece
la nulidad de obrados pero en caso de existir un vacío legal se aplicará el
procedimiento civil, por ello basados en esa norma presentaron la nulidad de
obrados el 7 y el 22 de febrero de 2013, haciendo uso de los recursos que la
ley establece; 4) Fue sustanciada una acción de amparo constitucional en
su contra, solicitando que se cumpla con lo establecido en la ahora impugnada
“Conminatoria de Pago de Beneficios Sociales N°14”; sin embargo, los elementos
y sujetos no son los mismos que en la presente acción; y, 5) Existe un
proceso penal instaurado en su contra como Director de AASANA Regional Beni por
incumplimiento de resoluciones constitucionales, de las cuales tiene dudas,
puesto que la Resolución emitida por la autoridad demandada impuso sanciones a
la entidad que representa por el pago de bono de antigüedad y aguinaldo de Bs12
719,79.- (doce mil setecientos diecinueve 79/100 bolivianos), los cuáles ésta
no puede erogar de manera ilegal, ya que el Decreto Supremo (DS) 20060 de 20
febrero de 1984, en actual vigencia, de forma precisa señala que el requisito
indispensable para el pago del bono de antigüedad es la presentación del certificado
de calificación de años de servicio, documento que en ningún momento fue
presentado por Luis Orlando Cuba León, para ser beneficiario del mismo;
asimismo, la autoridad laboral demandada, tampoco hizo una buena valoración de
los elementos de convicción y de prueba presentados, no obstante que AASANA
interpuso el recurso de revocatoria dentro de los diez días señalados por el
art. 64 de la LPA, vulneró su derecho al debido proceso y a la defensa, al
ejecutoriar en dos oportunidades la “Conminatoria de Pago de Beneficios
Sociales N°14”, sin que pudiera interponer recurso jerárquico, incumpliendo la
normativa legal, por ello, para que se resuelva y reivindique sus derechos
constitucionales invocados interpuso la presente acción de amparo.
I.2.2. Informe de las
autoridades demandadas
Luis Rowers Pedriel Calleja,
ex Jefe Departamental a.i. de Trabajo, Empleo y Previsión Social de Beni,
mediante informe escrito cursante de fs. 62 a 64 vta., refirió que: i) El
4 de abril de 2013, fue destituido del cargo referido, hecho que generó que su
persona carezca de legitimación pasiva para ser demandado, motivo por el cual
solicita se deniegue la presente acción; ii) Si el Director Regional de
AASANA tenía la seguridad que la ejecutoria de la conminatoria vulneraba sus
derechos al debido proceso y a la defensa debió haber interpuesto recurso
jerárquico contra el Auto de 5 de febrero de 2013, que declaraba ejecutoriada
la conminatoria citada y no solicitar en la vía incidental se declare su
nulidad ya que dicho trámite no se encuentra previsto en las normas que regulan
los procesos administrativos, pues conforme lo previsto en el art. 35.II de la
LPA, la nulidad o anulabilidad de actos administrativos deben ser solicitados o
demandados mediante los recursos previstos por ley; es decir, por los de
revocatoria y jerárquico y no mediante la interposición de un incidente de
nulidad, el mismo que no fue considerado por no encontrarse previsto en ésta,
en ese sentido, al no haber el accionante agotado los recursos previstos en la
vía administrativa, solicita se declare la improcedencia de la presente acción;
y, iii) Existe identidad de sujeto, objeto y causa, por cuanto los
hechos y fundamentos que motivan la presente acción de amparo constitucional ya
fueron objeto de pronunciamiento por ese mismo Tribunal de garantías
constitucionales mediante Auto de Vista 03/2013 de 1 de marzo, en otra acción
interpuesta por Luis Orlando Cuba León contra el ahora accionante, la misma que
le fue concedida al vulnerar dicha autoridad su derecho a una remuneración
justa, al trabajo digno y sin discriminación, al no haberle cancelado su bono
de antigüedad, aguinaldo, reintegro de la indemnización por despido indirecto o
forzoso por rebaja de sueldos, incumpliendo la “Conminatoria de Pago de Beneficios
Sociales N°14”, que emitió cuando ejercía el cargo de Jefe Departamental del
Trabajo del Beni, conminando al referido Director a.i. de AASANA a la
cancelación de los conceptos demandados por el citado trabajador; en ese
sentido, al considerar que no se pueden dictar resoluciones contrarias sobre un
mismo hecho, los aspectos señalados hacen improcedente la presente acción, la
misma que además tiene como única y exclusiva finalidad dejar sin efecto legal
la Resolución citada.
Tyrone Tordoya Bejarano, Jefe
Departamental a.i. de Trabajo Empleo y Previsión Social de Beni, en audiencia y
por informe escrito cursante a fs. 68 y vta., señaló que carece de legitimación
pasiva para ser demandado dentro de la presente acción de amparo constitucional
ya que su persona sólo fungió en el mismo de manera interina hasta el 1 de mayo
de 2013, por lo que la demanda tenía que ser dirigida contra el anterior y el
actual Jefe Departamental de Trabajo, Arturo Cruz Arancibia, quien fue
designado en ese cargo el 2 de igual mes y año; además, que no formó parte del
procedimiento que se llevó a cabo en la sustanciación de la “Conminatoria de
Pago de Beneficios Sociales N° 14” emitida por Luis Rowers Pedriel Calleja, ex
Jefe de la entidad citada; en ese sentido pide se deniegue la tutela solicitada
toda vez que no es la autoridad competente para dejar sin efecto la
conminatoria impugnada.
En uso de la dúplica las ex
autoridades demandadas, reiteraron lo señalado en sus respectivos informes.
I.2.3. Intervención del
tercero interesado
Luis Orlando Cuba León, a
través de memorial cursante de fs. 52 a 53 vta. y el presentado en audiencia,
refirió que: a) El accionante curiosamente interpuso la presente acción
de amparo constitucional ante el Tribunal Departamental de Justicia de La Paz,
solicitando se declare la nulidad de los Autos de Ejecutoria de 25 de enero y 5
de febrero de 2013, sin hacer mención que el 1 de marzo del mismo año, se
realizó otra acción de amparo constitucional en Trinidad, que fue resuelta, con
relación a la conminatoria de pago de beneficios sociales emitida por la
Jefatura Departamental de Trabajo de Beni, con el propósito de dejar sin efecto
el Auto de Vista 003/2013, dictado por la Sala Civil constituida en Tribunal de
garantías y siendo que en la actual acción de amparo constitucional existe una
identidad de fundamentos que ya fueron resueltos en la mencionada audiencia,
solicita se deniegue la tutela impetrada; y, b) El Auto de Vista
003/2013, hasta la fecha de presentación de la acción de amparo constitucional
no fue cumplido y a consecuencia de ello, el ahora accionante, pretende
desligarse y evadir responsabilidades penales, debido a que en la actualidad
existe una imputación formal presentada en su contra por el Ministerio Público,
por la comisión del delito de desobediencia a resoluciones en proceso de amparo
constitucional, previsto y sancionado por el art. 179 bis del Código Penal
(CP), en la cual fue fijada para el 28 de mayo, audiencia de medidas cautelares
ante el incumplimiento del referido Auto; asimismo, mediante los Autos de 20 de
marzo y 20 de mayo de 2013, fueron fijadas multas progresivas contra José
Alberto Abularach Vélez, Director Regional a.i. AASANA Beni, por incumplimiento
a la Resolución de amparo constitucional 003/2013.
I.2.4. Resolución
La Sala Civil Mixta de
Familia, Niñez, Adolescencia y Violencia Intrafamiliar o Doméstica y Pública
del Tribunal Departamental de Justicia de Beni, constituida en Tribunal de
garantías, por Resolución 012/2013 de 22 de mayo, cursante de fs. 74 a 78 vta.,
denegó la tutela solicitada, sin costas por ser excusable, bajo los
siguientes fundamentos: 1) Si la parte accionante consideraba que con
los actos denunciados, se hubiesen vulnerado sus derechos, al haberse causado
una presunta indefensión y conculcación del debido proceso, debió haber hecho
uso de los recursos que la ley le reconoce y faculta en la vía administrativa,
a fin de perseguir que se anulen los mismos, extremo que fue corroborado de
alguna manera, por su propia actuación, al interponer incidentes de nulidad
contra ambas resoluciones; sin embargo, no lo hizo mediante los recursos
idóneos para ello, como son los recursos de revocatoria y jerárquico, previstos
por el art. 35.I inc. c) y II de la LPA, concordante con el art. 52 del
Reglamento al Procedimiento Administrativo; de donde se evidencia que José
Alberto Abularach Vélez, no agotó la instancia administrativa correspondiente,
antes de acudir a la vía constitucional, en aplicación estricta a su carácter
subsidiario, reconocido por la jurisprudencia constitucional dictada al
respecto (SC 0150/2010-R de 17 de mayo); y, 2) La parte accionante
además de no haber agotado la instancia administrativa, tampoco ha demostrado
que haya acudido ante la instancia judicial correspondiente, a efectos de
realizar la impugnación respectiva de la conminatoria de pago de los beneficios
sociales, toda vez que debió demostrar que acudió a esa vía, utilizando todos
los recursos y medios de impugnación ordinarios establecidos por ley, en
observancia estricta a lo determinado por el DS 0495 de 1 de mayo de 2010,
cuando en su artículo único parágrafo II, establece que se incluyen los
parágrafos IV y V en el art. 10 del DS 28699 de 1 de mayo del 2006, con los
siguientes textos: “IV. La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a
partir de su notificación y únicamente podrá ser impugnada en la vía judicial,
cuya interposición no implica la suspensión de su ejecución”. Normativa,
respecto a la cual, la jurisprudencia constitucional, a través de la SCP
0583/2012 de 20 de julio, estableció respecto a la conminatoria emitida por la
autoridad del trabajo que “…únicamente puede ser impugnada en la vía
judicial por el empleador, pudiendo el trabajador de acuerdo al parágrafo V de
la misma disposición, acudir directamente a las acciones constitucionales,
observando la inmediatez de la protección del derecho constitucional de
estabilidad laboral, quedando así plenamente determinado que con el
incumplimiento de la conminatoria por parte del empleador, el trabajador está
totalmente habilitado para acudir a la jurisdicción constitucional,
prescindiendo inclusive -el trabajador- de la vía judicial ante la judicatura
laboral, la cual en todo caso permanece expedita para el empleador a los
efectos de que en ejercicio de su derecho a la defensa, pueda impugnar la
conminatoria…”; de donde al evidenciar la causal de improcedencia prevista
en el art. 54.I del Código Procesal Constitucional (CPCo), así como las
“sub-reglas” establecidas en la uniforme jurisprudencia constitucional (AACC
0055/2011-RCA, 0107/2006-RCA y la SC 0424/2011-R de 14 de abril), extrae que la
presente acción de amparo constitucional no puede ser interpuesta, mientras no
se haya hecho uso de los recursos ordinarios o administrativos previstos y en
caso de haberse utilizado los mismos deberán ser agotados dentro del proceso o
vía legal, sea judicial o administrativa.
I.3. Tramite Procesal
en el Tribunal Constitucional Plurinacional
Al no haber encontrado
consenso en Sala, de conformidad al art. 30.I.6 de la ley del Tribunal
Constitucional Plurinacional (LTCP) se procedió a convocar al Presidente del
Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia a fin de dirimir con su voto
el caso en análisis.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de
los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. El 5
de diciembre de 2012, Luis Rowers Pedriel Calleja, Jefe Departamental a.i. de
Trabajo, Empleo y Previsión Social de Beni, emitió la “Conminatoria Pago de
Beneficios Sociales N° 14”, conminando al Director Regional a.i. de AASANA Beni
-ahora accionante- a cancelar los derechos laborales y beneficios adquiridos
por la suma total de Bs110 645,34.-(ciento diez mil seiscientos cuarenta y
cinco 34/100 bolivianos), indemnización por despido indirecto e intempestivo,
desahucio y multa del 30% a favor del trabajador Luis Orlando Cuba León, monto
que debería ser cancelado hasta el 19 de diciembre de 2012; además, estableció
que el monto del aguinaldo correspondiente a la gestión 2012, que equivalía a
Bs4223,79.- (cuatro mil doscientos veintitrés 79/100 bolivianos) debía ser
cancelado oportunamente y que se efectúe el pago del bono de antigüedad de
forma mensual conforme a normas vigentes; con la que fue notificado el Director
demandado, la misma fecha a horas 15:50 (fs. 1 a 4).
II.2.
Contra la referida conminatoria, el ahora accionante, en representación legal
de AASANA Regional Beni, presentó ante el demandado Director Departamental a.i.
de Trabajo el 14 de diciembre de 2012, recurso de revocatoria; el cual fue
recibido por la referida autoridad, la misma fecha a horas 16:15 (fs. 5 a 6
vta.).
II.3.
El 25 de enero de 2013, la autoridad demandada, mediante Auto de la misma fecha,
declaró expresamente ejecutoriada la “Conminatoria de Pago de Beneficios
Sociales N° 14” (sic), al evidenciar que el Director Regional a.i. de AASANA
Beni no interpuso contra ésta el recurso correspondiente en la vía judicial ni
administrativa, no obstante de haber sido notificado el 5 de diciembre de 2012
(fs. 7).
II.4. La
autoridad demandada, mediante Auto de 5 de febrero de 2013, nuevamente declaró
ejecutoriada la “Conminatoria Pago de Beneficios Sociales N° 14”, al evidenciar
que el Director de AASANA a.i. -ahora accionante-, no interpuso recurso
jerárquico dentro del plazo establecido por ley, el cual venció el 30 de enero
del citado año; asimismo, dejó sin efecto el Auto de 25 de enero de similar
año, por el que declaró la ejecutoria de la prenombrada conminatoria, al
constar que a la fecha de su emisión, no obstante que había operado el silencio
administrativo negativo en la resolución del recurso de revocatoria
presentado por el accionante, no había vencido aún el plazo para que éste pudiera
interponer recurso jerárquico (fs. 8).
II.5. El
ahora accionante, mediante memoriales presentados el 7 y 22 de febrero de 2013,
interpuso ante la autoridad laboral demandada, incidente de nulidad contra los
Autos de ejecutoria de 25 de enero y 5 de febrero del citado año; asimismo,
solicitó a dicha autoridad que resuelva el recurso de revocatoria presentado
contra la referida “Conminatoria de Pago de Beneficios Sociales N° 14” (fs. 9 a
10 y 11 a 13 y vta.).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
DEL FALLO
El accionante denuncia que
las autoridades demandadas vulneraron sus derechos a la petición, al debido
proceso y a la defensa, debido a que el ex Jefe Departamental a.i. de Trabajo,
Empleo y Previsión Social de Trinidad-Beni, emitió indebidamente la
“Conminatoria de Pago de Beneficios Sociales N° 14”, en favor de Luis Orlando
Cuba León, ex trabajador de la empresa que representa, dentro de la denuncia
sobre beneficios sociales y colaterales por retiro indirecto presentada por
éste; contra la cual, no obstante que el 14 de diciembre de 2012, interpuso
recurso de revocatoria, éste no fue considerado ni resuelto por la autoridad
demandada, quien sin embargo, pronunció los Autos de 25 de enero y de 5 de
febrero de 2013, declarando expresamente ejecutoriada la prenombrada “Conminatoria”;
asimismo, a pesar que contra las Resoluciones promovió los incidentes de
nulidad, éstos también fueron rechazados sin ningún justificativo legal.
En consecuencia corresponde
en revisión, establecer si los actos denunciados son evidentes, a objeto de
conceder o denegar la tutela demandada.
III.1. La acción de
amparo constitucional y su naturaleza jurídica
La acción de amparo
constitucional instituida por el art. 128 de la CPE, es una acción tutelar de
defensa contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores
públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o
amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución
Política del Estado y la ley.
Respecto a su procedencia,
el art. 129.I de la CPE, precisa que esta acción tutelar se interpondrá:
“…siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata
de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados”; precepto
que claramente determina la naturaleza subsidiaria de esta acción tutelar. La
segunda de sus características es la inmediatez, establecida en el parágrafo II
de la citada norma constitucional, cuyo tenor previene que esta acción: “…podrá
interponerse en el plazo máximo de seis meses, computable a partir de la
comisión de la vulneración alegada o de notificada la última decisión
administrativa o judicial”.
De lo anterior, concluimos
que la acción de amparo constitucional, es una acción de defensa de todas las
garantías y derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Política del
Estado y en los pactos y tratados sobre derechos humanos ratificados por el
Estado tal cual prevé el art. 410 de la CPE, exceptuando los derechos a
la libertad y a la vida, que están tutelados por la acción de libertad; los
tutelados por la acción de privacidad como son los derechos a la intimidad,
privacidad personal o familiar, a la imagen, honra y reputación cuando se
impida de alguna forma, conocer, objetar u obtener la eliminación o
rectificación de estos datos registrados en un archivo o banco de datos
públicos o privados; así como los derechos colectivos que por su
naturaleza están tutelados por la acción popular.
III.2. La legitimación
pasiva en la acción de amparo constitucional
La jurisprudencia
constitucional a través de la SCP 0123/2012 de 2 de mayo, ha establecido
que: “La legitimación pasiva, es la coincidencia que existe con la calidad
adquirida por un servidor público o persona individual o colectiva que
presuntamente -con actos u omisiones ilegales o indebidas- ha provocado la
restricción, supresión o la amenaza de restringir o suprimir derechos y
garantías constitucionales y consecuentemente, contra quien se dirige la
acción…”.
Por otra parte, la SCP
1616/2012 de 1 de octubre, ha establecido la flexibilidad de las reglas de
legitimación pasiva en las acciones de amparo constitucional, refiriendo que:
“…existen situaciones fácticas excepcionales en las cuáles puede darse el
extremo que alguna instancia colegiada o de dirección de determinada entidad
sea pública o privada, acusada de vulnerar derechos, quede acéfala y sin el
sustituto procesal idóneo para la reparación de las supuestas transgresiones,
acefalía originada en distintas causales establecidas en su propia normativa o
en normas de carácter general, como ser entre otras: renuncia, muerte,
inhabilitación, suspensión o cumplimiento de periodo de funciones;
consecuentemente, quedando la entidad sin el sujeto procesal competente y capaz
de responder frente a una acción de carácter constitucional.
En el caso de darse ésta
situación excepcional, el demandante no puede encontrarse sin la efectiva
posibilidad de interponer la acción de amparo constitucional que
correspondiere, no pudiendo en modo alguno quedar en absoluto estado de
indefensión, por cuanto, no se debe en los hechos obligarle a asumir una
actitud inerte, en tanto sus derechos son vulnerados o amenazados, con los
efectos negativos que el impedir su acceso a la justicia material implica; por
lo cual, este Tribunal concluye que: quien creyere que sus derechos son
amenazados, fueron o son lesionados, frente a vacantes que generen
imposibilidad de representación del ente demandado, el afectado, podrá
interponer la acción constitucional de amparo constitucional directamente
contra la entidad, que estime ha vulnerado sus derechos, sea ésta pública o
privada, sin identificar las autoridades o personeros que en circunstancias
normales asumirían la representación de la entidad, flexibilizándose de manera
excepcional y solamente para estos supuestos las reglas de la legitimación
pasiva desarrolladas por la jurisprudencia (…)” ( el
resaltado es nuestro).
III.3. Del debido proceso
Con relación a la tutela del derecho al debido proceso en acciones de amparo
constitucional, la SCP 1089/2012 de 5 de septiembre estableció que: “El
debido proceso, consagrado, conforme lo anotado, como garantía constitucional y
como derecho humano, ha sido entendido por la jurisprudencia constitucional
como: '…el derecho de toda persona a un proceso justo, oportuno, gratuito, sin
dilaciones y equitativo, en el que entre otros aspectos, se garantice al
justiciable el conocimiento o notificación oportuna de la sindicación para que
pueda estructurar eficazmente su defensa, el derecho a ser escuchado, presentar
pruebas, impugnar, el derecho a la doble instancia, en suma, se le dé la
posibilidad de defenderse adecuadamente de cualquier tipo de acto emanado del
Estado, donde se encuentren en riesgo sus derechos, por cuanto esta garantía no
sólo es aplicable en el ámbito judicial, sino también administrativo' (SC
0788/2010-R de 2 de agosto).
Finalmente, cabe señalar que, cuando se analiza el art. 180.I de la CPE, que
dictamina que: 'La potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano y
se sustenta en los principios de independencia, imparcialidad, seguridad
jurídica, publicidad, probidad, celeridad, gratuidad, pluralismo jurídico,
interculturalidad, equidad, servicio a la sociedad, participación ciudadana,
armonía social y respeto a los derechos', se denota que el debido proceso se
configura como un principio que emerge del Estado de Derecho y del principio de
legalidad en su vertiente procesal, lo cual no solo debe ser observado en
instancias jurisdiccionales, sino también en administrativas; conforme a lo que
ha establecido el Tribunal Constitucional en la SC 0136/2003-R de 6 de febrero,
al señalar que: '…la Constitución Política del Estado (CPE), consagra la
garantía del debido proceso, expresando que «Nadie puede ser condenado a pena
alguna sin haber sido oído y juzgado en proceso legal», de lo que se extrae que
la Ley Fundamental del país, persigue evitar la imposición de una sanción, o la
afectación de un derecho, sin el cumplimiento de un proceso previo, en el que
se observen los derechos fundamentales y las garantías de naturaleza procesal
contenidos en la Constitución y las leyes que desarrollan tales derechos,
garantía que conforme a la jurisprudencia sentada por este Tribunal, alcanza a
toda clase de procesos judiciales o administrativos'; de donde se colige que el
derecho del debido proceso no se limita al ámbito jurisdiccional solamente,
sino que se extiende a cualquier procedimiento en el que deba determinarse una
responsabilidad, entre ellas en el ámbito laboral, donde se debe respetar,
entre otros, el derecho a la defensa, a ser sometido a un proceso, a presentar
sus pruebas, los cuales no pueden ser evadidos”.
III.4. Respecto de las
atribuciones de las Jefaturas Departamentales de Trabajo dependientes del
Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social
El DS 29894 de 7 de febrero
de 2009, establece la estructura organizativa del Órgano Ejecutivo del Estado
Plurinacional, y crea los diferentes Ministerios, entre ellos el Ministerio de
Trabajo, Empleo y Previsión Social, estableciendo en su artículo 86 las
atribuciones específicas de la Ministra (o) de la referida cartera ministerial,
facultándoles a través de sus incisos g) y s) a: “Prevenir y resolver los
conflictos individuales y colectivos emergentes de las relaciones laborales”;
además de, “Promover y vigilar el cumplimiento de la legislación nacional y los
convenios internacionales en materia de su competencia”, entre otros.
Atribuciones que también se hallan expresa y detalladamente señaladas, en el
Manual de Organización y Funciones del Ministerio de Trabajo, Empleo y
Previsión Social; donde entre las facultades y funciones conferidas a las
Jefaturas Departamentales de Trabajo, se encuentran inc. e) Conciliar
conflictos y demandas laborales individuales y colectivas; y, g) Verificar
el cumplimiento de las disposiciones legales para el pago de beneficios
sociales.
Por otra parte, a partir del
reconocimiento de la estabilidad laboral como un derecho fundamental; en base a
esta nueva estructura también se otorga a las Jefaturas Departamentales de Trabajo,
la facultad de emitir conminatorias de reincorporación laboral en caso de
despidos intempestivos e injustificados; atribución que se encuentra
establecida en el DS 28699 de 1 de mayo de 2006, modificado en parte por el DS
0495, cuyos alcances fueron desarrollados por este Tribunal en la SCP 0177/2012
de 14 de mayo, que en relación a este tema específico precisó lo siguiente:
“La nueva estructura constitucional faculta al Órgano Ejecutivo, diseñar su
estructura y funcionamiento, con el objeto de garantizar la correcta
implementación de los principios, valores y disposiciones de la Ley
Fundamental; así el art. 50 de la CPE, previene: 'El Estado, mediante
tribunales y organismos administrativos especializados, resolverá todos los
conflictos emergentes de las relaciones laborales entre empleadores y
trabajadores, incluidos los de la seguridad industrial y los de la seguridad
social'. En este cometido, se estructura el nuevo órgano ejecutivo a través
del DS 29894 de 7 de febrero de 2009 cuyo art. 86 inc. g), confiere
atribuciones al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social a prevenir y
resolver los conflictos individuales y colectivos emergentes de las relaciones
laborales; asimismo; el art. 11.II del DS 28699, determina: 'Mediante Decreto
Supremo, el Poder Ejecutivo reglamentará la forma y alcances de la Estabilidad
Laboral'.
En este ámbito el art. 10.I
del Decreto antes señalado, establece: 'Cuando el trabajador sea despedido por
causas no contempladas en el art. 16 de la Ley General del Trabajo, podrá optar
por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación'.
Precepto, cuyo parágrafo III
es modificado por el DS 0495 con el siguiente texto: 'En caso de que el
trabajador opte por su reincorporación podrá recurrir a este efecto ante el Ministerio
de Trabajo, Empleo y Previsión Social, donde una vez constatado el despido
injustificado, se conminará al empleador a la reincorporación inmediata al
mismo puesto que ocupaba la trabajadora o trabajador al momento del despido,
más el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales que
correspondan a la fecha de la reincorporación, a través de las Jefaturas
Departamentales y Regionales de Trabajo'. Incluyendo a su vez los parágrafos IV
y V en el art. 10 de la citada norma, con los siguientes textos:
'IV. La conminatoria es
obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación y únicamente podrá
ser impugnada en la vía judicial, cuya interposición no implica la suspensión
de su ejecución.
V. Sin perjuicio de los
dispuesto en el parágrafo IV del presente artículo, la trabajadora o trabajador
podrá interponer las acciones constitucionales que correspondan, tomándose en
cuenta la inmediatez de la protección del derecho constitucional de estabilidad
laboral” (las negrillas son agregadas).
Del contexto normativo y
jurisprudencial precedentemente señalado, se colige por una parte, que el
Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, a través de sus diferentes
Jefaturas Departamentales, si bien tiene atribuciones específicas para conocer
conflictos y demandas laborales individuales y colectivas emergentes de
contratos de trabajo, empero únicamente sólo en la vía conciliatoria; y por
otra, respecto a la atribución de emitir conminatorias, estas se circunscriben
únicamente aquellos casos de reincorporaciones a fuente de trabajo como
emergencia de denuncias de retiros intempestivos sin causa legal justificada.
III.5. Normativa legal
aplicable en caso de pago de beneficios sociales y otros derechos colaterales
El art. 10 del DS 28699,
respecto al pago de beneficios sociales, en su parágrafo primero establece que,
cuando el trabajador sea despedido por causas no contempladas en el art. 16
de la Ley General del Trabajo (LGT) -artículo que específica las causales
establecidas en los casos de cesación de servicios por voluntad propia en los
cuales no habrá lugar a desahucio ni indemnización- podrá optar por el pago
de los beneficios sociales o por su reincorporación, mientras que en su
parágrafo segundo determina que en caso de optar por los beneficios sociales el
empleador está obligado a cancelar los mismos y otros derechos que corresponda,
en el tiempo y condiciones establecidas por el mismo Decreto Supremo.
Por otra parte, el pago
de beneficios sociales, también se encuentra señalado por las normas de la
Ley General del Trabajo a partir del art. 13 y siguientes, así como el art. 8
de su Decreto Reglamentario y el Código Procesal del Trabajo, el mismo que
establece expresamente en su art. 1: “El Código Procesal del Trabajo regulará
los modos y las formas de tramitación y resolución de todos los asuntos
relativos a las cuestiones laborales, cuyo conocimiento o competencia le
corresponde a la Judicatura del Trabajo y de Seguridad Social” (el
resaltado es añadido), la cual por disposición del art. 6 del mismo cuerpo
legal, se ejerce por los Juzgados de Trabajo y Seguridad Social, las Salas
Sociales de las Cortes Superiores -ahora Tribunal Departamental de Justicia- y
la Corte Suprema -ahora Tribunal Supremo- de Justicia en su Sala Social y
Administrativa.
En ese mismo sentido, el
art. 9 del citado Código Adjetivo Laboral, señala que: “La Judicatura del
Trabajo tiene competencia para decidir las controversias emergentes de los
contratos individuales y colectivos del trabajo, de la aplicación de las leyes
de seguridad social, vivienda de interés social, denuncias por infracción de
leyes sociales y de higiene y seguridad ocupacional, la recuperación del
patrimonio de las organizaciones sindicales, del desafuero sindical y otras
materias y procedimientos señalados por Ley”.
De igual forma, el art. 73
de la Ley del Órgano Judicial (LOJ), establece las competencias otorgadas a los
Juzgados Públicos en materia de Trabajo y Seguridad Social, facultándoles en su
numeral 4, a: “Conocer y decidir acciones individuales o colectivas, por
derechos y beneficios sociales, indemnizaciones y compensaciones y, en general,
conflictos que se susciten como emergencia de la aplicación de las leyes
sociales, de los convenios y laudos arbitrales”.
De las normas descritas
precedentemente, se tiene que los jueces en materia de Trabajo y Seguridad
Social, son los competentes para conocer demandas de pago de beneficios
sociales y otros derechos y decidir las controversias emergentes de los
contratos de trabajo, sean individuales o colectivos.
Por otra parte, el extinto
Tribunal Constitucional aplicando un similar entendimiento, en la SC 0137/2004
de 9 de diciembre, citando a las SSCC 041/2000-R, 073/2000-R, 84/2002-R y
027/2004-R, delimitando la competencia de la judicatura laboral en el pago de
beneficios sociales, estableció: “ …el Ministerio de Trabajo tiene
atribuciones para resolver conflictos laborales emergentes de los contratos de
trabajo únicamente en la vía conciliatoria…” y que “…los inspectores de
trabajo no pueden instruir u obligar el pago de beneficios sociales, y menos
aún, están facultados para imponer sanción alguna por incumplimiento en dicho
pago.
(…)
Consiguientemente y
desvirtuando cualquier criterio en contrario el art. 9 del mismo Código
estipula: que no queda duda de quién es la autoridad competente para resolver
el pago de beneficios sociales de un trabajador o empleado, sin que el
Ministerio de Trabajo pueda atribuirse dicha función, bajo el argumento de que
debe velar por la aplicación y cumplimiento de la legislación laboral, pues
esta atribución, no implica que deba suplir las atribuciones de otras
autoridades y menos jurisdiccionales”.
Razonamiento que fue asumido
por el Tribunal Constitucional Plurinacional, cuando en la SCP 0918/2013 de 20
de junio señaló: “…En aquellos casos que el trabajador despedido por causas
no contempladas por el art. 16 de la LGT, en lugar de buscar su reincorporación
busque el pago de sus beneficios sociales, deberá acudir a la jurisdicción
laboral conforme lo establece el art. 73 de la Ley del Órgano Judicial (LOJ) en
su numeral 4 que establece entre las competencias de las juezas y jueces en
materia de Trabajo y Seguridad Social, el “Conocer y decidir acciones individuales
o colectivas, por derechos y beneficios sociales, (…)”.
III.6. Análisis del
caso concreto
El accionante denuncia que
las autoridades demandadas, vulneraron sus derechos al debido proceso y a la
defensa, por cuanto el ex Jefe Departamental de Trabajo, emitió indebidamente
la “Conminatoria de Pago de Beneficios Sociales N° 14”, en favor de Luis
Orlando Cuba León, ex trabajador de la empresa que representa; contra la cual,
no obstante que el 14 de diciembre de 2012, interpuso recurso de revocatoria,
éste no fue considerado ni resuelto por la autoridad demandada, quien sin
embargo, pronunció los Autos de 25 de enero y de 5 de febrero de 2013,
declarando expresamente ejecutoriada la prenombrada “Conminatoria”; asimismo, a
pesar que contra las Resoluciones promovió los incidentes de nulidad, éstos
también fueron rechazados sin ningún justificativo legal.
A objeto de un análisis
coherente de la problemática motivo de la presente acción tutelar, resulta
conveniente previamente establecer si en el caso existe la falta de
legitimación pasiva alegada por el Jefe Departamental de Trabajo, quien
sostiene que no debió ser demandado en la presente acción tutelar por no
estar en ejercicio titular del cargo; al respecto no debe perderse de vista que
según lo informado por la propia autoridad laboral, éste asumió y permaneció en
ejercicio de las referidas funciones de forma interina hasta el 1 de mayo de
2013, dos días antes de la interposición de la presente acción de amparo
constitucional, situación desconocida por el ahora accionante, quien en su
demanda de amparo refirió presentarla también contra dicha autoridad, por ser
el actual Jefe Departamental de Trabajo; aspecto que no puede ser considerado
como ausencia de legitimación pasiva en el codemandado. Por otra parte, del
contexto referido, corresponde en el caso concreto, flexibilizar los
presupuestos procesales establecidos para la legitimación pasiva en el presente
amparo, conforme lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente
Sentencia Constitucional Plurinacional, donde en instancias de dirección
vacantes, en entidades públicas o privadas, el accionante podrá presentarla
directamente contra la entidad que considere ha vulnerado sus derechos, sea
ésta pública o privada, sin identificar las autoridades o personeros que en
circunstancias normales asumirían la representación de la entidad;
entendimiento que también es extensible al presente caso concreto, donde el
cargo asumido por los demandados se entiende estuvo en vacancia y fue asumido en
forma interina; en ese sentido, se concluye que la legitimación pasiva
alcanzaría a la autoridad que emitió las Resoluciones impugnadas en la esfera
de responsabilidad personal y a la autoridad que actualmente sustenta el cargo,
no a la que estaba en transición, correspondiendo la responsabilidad en la
reparación de los actos lesivos denunciados, a la autoridad que asuma la
titularidad del cargo.
Establecida la inexistencia
de la falta de legitimación pasiva alegada por los demandados; de la
problemática en revisión y de los antecedentes que cursan en obrados, se tiene
que el ex Jefe Departamental a.i. de Trabajo, Empleo y Previsión Social del
Beni -ahora demandado-, ante la denuncia de solicitud de pago de beneficios
sociales, por despido indirecto, presentada por Luis Orlando Cuba León, el 5 de
diciembre de 2012, emitió la “Conminatoria de Pago de Beneficios Sociales N°
14”, conminando al ahora accionante, Director Regional a.i. de AASANA Beni, a
cancelar los derechos laborales y beneficios adquiridos a favor de Luis Orlando
Cuba León, ex trabajador de la citada empresa, por la suma total de Bs110
645,34.- que debía ser cancelada hasta el 19 de diciembre del citado año;
contra la cual, el ahora accionante, presentó ante la autoridad laboral
demandada, el 14 de igual mes y año, recurso de revocatoria, el cual no fue
considerado ni resuelto por éste. Sin embargo, no obstante que mediante Auto de
25 de enero de 2013, el ex Jefe Departamental de Trabajo, declaró expresamente
ejecutoriada la “Conminatoria de Pago de Beneficios Sociales N° 14”, bajo el
argumento que el ahora accionante, no interpuso contra la prenombrada
conminatoria, el recurso correspondiente en la vía judicial ni administrativa,
a pesar de haber sido notificado el 5 de diciembre de 2012; por Auto de 5 de
febrero de 2013, que dejó sin efecto, la prenombrada ejecutoria, al haber
constatado que a la fecha de su emisión, no se había vencido aún el plazo para
que el representante legal de AASANA Regional Beni pudiera interponer recurso
de revocatoria, por lo que habiendo vencido el plazo para tal efecto y operado
el silencio administrativo, declaró nuevamente ejecutoriada la “Conminatoria de
Pago de Beneficios Sociales Nº 14”.
De los actos lesivos
denunciados por el ahora accionante, en particular de la “Conminatoria de Pago
de Beneficios Sociales N°14”, emitida por la autoridad laboral demandada,
mediante la cual resolvió conminar al ahora accionante, Director a.i. de AASANA
Beni a cancelar los derechos laborales y beneficios adquiridos por la suma total
de Bs110 645,34.- y otros pagos, a favor Luis Orlando Cuba León, ex trabajador
de dicha empresa y -ahora tercero interesado- se infiere que la autoridad
demandada, actuó sin potestad legal, para disponer de manera directa el
referido pago, conforme el razonamiento desarrollado en el Fundamento Jurídico
III.4 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, que precisa que la
judicatura del Trabajo es la única instancia que tiene facultades para decidir
y determinar el pago de derechos laborales emergentes de los contratos
individuales y colectivos de trabajo; por lo que en caso de existir una
solicitud de pago de beneficios sociales y otros derechos, por retiro
intempestivo, voluntario u otra causa que implique una desvinculación laboral,
la Jefatura de Trabajo, si bien puede conocer de estas denuncias, empero
únicamente en la vía conciliatoria; es decir, como un medio alternativo para
solucionar el conflicto laboral, el que está sujeto necesariamente al acuerdo
de partes; y en caso de no producirse la conciliación, la autoridad
administrativa de trabajo deberá disponer que las partes acudan a la judicatura
laboral para hacer valer sus derechos en el marco de un debido proceso
laboral y no disponer unilateralmente el pago de éstos como ocurrió en el caso
en análisis.
Lo expuesto permite concluir
que la parte demandada, vulneró el derecho al debido proceso de la empresa
accionante consagrado por el art. 115.II de la CPE, entendido como el derecho
de toda persona a ser oída por autoridad competente en el marco de las
previsiones contenidas en el ordenamiento jurídico nacional vigente; cuando
emite una conminatoria de pago de beneficios sociales, sin advertir que de
acuerdo a las facultades otorgadas a esta instancia administrativa laboral,
solo puede emitir conminatorias relativas a denuncias sobre reincorporación a
fuente de trabajo, en los alcances del DS 28699, modificado parcialmente por el
DS 0495, conforme se concluye de los razonamientos expuestos en los Fundamentos
Jurídicos III.4 y III.5 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional;
en tal virtud, corresponde otorgar la tutela demandada; máxime si tenemos
presente que en el ámbito del ordenamiento jurídico nacional el debido proceso
es de aplicación imperativa (SCP 1089/2012 de 5 de septiembre).
Por lo expuesto, el Tribunal
de garantías, al haber denegado la tutela, no efectuó un adecuado
análisis de los antecedentes que informan la presente acción tutelar.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional
Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confiere la
Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y art. 44.2 del
Código Procesal Constitucional (CPCo); en revisión, resuelve: REVOCAR la
Resolución 012/2013 de 22 de mayo, cursante de fs. 74 a 78 vta., emitida por la
Sala Civil Mixta de Familia, Niñez y Adolescencia y Violencia Intrafamiliar o
Doméstica y Pública del Tribunal Departamental de Justicia de Beni, y en
consecuencia CONCEDER la tutela solicitada y disponer la nulidad de la
“Conminatoria de Pago de Beneficios Sociales N° 14”; además de los Autos de
ejecutoria de 25 de enero y 5 de febrero de 2013.
Regístrese, notifíquese y
publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Dr. Ruddy José Flores
Monterrey
Dra. Mirtha Camacho Quiroga
PRESIDENTE
MAGISTRADA
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